La Loi du 12 juillet 2010 dit loi du Grenelle II et les propositions relatives au débat public témoignent d’une évolution raisonnée du dispositif de concertation démocratique au service du citoyen. Cette nouvelle étape permet de penser que les Assemblées ont admis la valeur ajoutée du débat public. Si, Il est exact que les règles politiques au fil de l’évolution de nos sociétés trouvent leur équilibre et paraissent durables ; le débat public s’avère complémentaire de notre mode contemporain de gouvernance, et n’entame en rien la valeur et la légitimité de nos institutions et de leurs représentants.
La Commission Nationale du débat public, autorité administrative indépendante, a confirmé par ses premières années d’existence une propension à élever les sujets qui lui ont été soumis. Si, les procédures commencent à être connues et pratiquées : concertations, débats publics. Un niveau supplémentaire pour les débats publics sur les enjeux de société se présente. Cette nécessité se trouve confrontée à un scepticisme sur les conditions objectives du déroulement de ces futurs débats publics. Il existe déjà et rejaillit sur les débats publics au plus prés des préoccupations citoyennes. La CNDP a évité l’écueil, grâce à son mode de gestion et à la qualité des membres des commissions particulières et permet, généralement, d’atténuer cette tendance en fin de débat. Toutefois, tous les débats publics n’arrivent pas à ce résultat et le projet peut en être atteint, dans les conclusions contenues dans le bilan de La CNDP, mais aussi dans la réponse du maître d’ouvrage.
Pour une efficacité complète, il est souhaitable que l’ensemble de la nation soit concerné, et pas uniquement les groupes de pression et les lobbies. Un effort d’information auprès des citoyens, des associations, des élus ou des futurs maîtres d’ouvrage est plus que nécessaire. Parallèlement, la CNDP doit voir son statut et son domaine d’intervention confortés pour assumer les objectifs de transparence, d’accessibilité, et le caractère contradictoire.
L’information, base de l’échange démocratique
Tout d’abord, sur les outils du débat public. La CNDP doit pouvoir promouvoir des sessions de sensibilisation et de formations. Au-delà de la méconnaissance du mécanisme en lui-même, certains comportements en réunions publiques démontrent une attitude bien naturelle d’élu du peuple qui impressionne le citoyen peu habitué au droit à la parole : intervention longue, répétée, dialogue avec la salle plus qu’avec le maître d’ouvrage.
Le citoyen doit pouvoir connaitre ce dispositif de concertation, une relation plus étroite avec les services déconcentrés du médiateur ou les CESER pourrait voir le jour, pour démultiplier la diffusion de l’information. La réforme de l’organisation territoriale va augmenter le nombre de projets soumis par des collectivités à la CNDP.
Parallèlement, la CNDP devra veiller à réaliser les réunions publiques en fonction de la disponibilité des citoyens, ne pas hésiter à ré-inventer des réunions publiques plus adaptées à des contextes locaux.
Le maître d’ouvrage, lui-même, a du mal à trouver sa place dans le débat public, dés, le démarrage de l’opération avec la constitution de l’appel d’offres, la réalisation du document public et même dans sa position lors des réunions publiques. Si certains ont une expérience certaine comme RFF, ou Vinci Autoroutes et développe des stratégies pragmatiques d’accompagnement du débat public, d’autres découvrent le dispositif. C’est un travail d’accompagnement et d’encadrement qui demandent un savoir-faire, aujourd’hui, maîtrisé par la CNDP, mais qui devra s’étoffer en termes techniques, financiers et de spécialistes avec l’accélération de la gouvernance environnementale.
Il serait opportun de construire des passerelles avec le centre national de formation des personnels territoriaux qui a une responsabilité dans la diffusion de l’information, ainsi que les réseaux universitaires et leurs centres de recherche, en liaison avec le fonds documentaire existant à la CNDP.
Ensuite, L’information passe par une phase préalable d’explications sur le projet présenté. Un des cas les plus significatifs a été le débat public sur les nanotechnologies où le citoyen s’est retrouvé dans une position d’incompréhension là où il aurait du être en position de questionner. Les réunions publiques furent scientifiques et réservées à un auditoire spécialisé. L’information, ce sont des moyens de communication, mais ces moyens doivent être bien définis, encadrés, structurés pour éviter des dérapages techniques et ne pas perturber les résultats dans le cadre de commentaires, de contributions,… la dimension du réseau internet, son extension au plus grand nombre et la montée en puissance des réseaux sociaux incitent à la prudence mais dans une attitude, donc, dynamique en inventant des procédures sécurisées et officielles, apte à développer une démocratie communicationnelle.
Dans son article 246, la Loi du Grenelle II, précise que : « Le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet peut demander à la commission de désigner un garant chargé de veiller à la mise en œuvre des modalités d'information et de participation du public. »
C’est un point important, pour répondre aux citoyens, qui sont perplexes à la clôture du débat et qui après avoir participé à des réunions publiques durant quatre mois de façon active sur des projets tels que la création de lignes à grande vitesse, d’autoroutes se trouvent, à la fin, très dubitatifs sur les suites qui seront données.
C e garant doit aussi se comporter en représentant de la CNDP et veiller à respecter les exigences et les règles du débat public. Cette étape permettra de compléter une procédure d’information limitée et s’articuler avec les procédures classiques de réalisation des projets.
Le positionnement d’une autorité administrative indépendante
Un suivi encore plus strict s’impose et la CNDP doit pouvoir informer régulièrement des projets qui lui ont été soumis et des résultats comme la Cour des comptes. Un rapport annuel est déjà réalisé, mais il doit être actualisé au vue des modifications de la loi et prendre un caractère officiel annuel avec une présentation aux médias. Cette démarche permettrait de rassurer le citoyen sur la crédibilité de ce dispositif de démocratie participative.
La chaîne télévisée parlementaire a un rôle à jouer dans la diffusion de l’information. Chaque débat public pourrait faire l’objet d’un reportage ou d’un suivi, si celui-ci s’inscrit dans les enjeux de société.
La CNDP peut se voir attribuer un rôle d’interface officiel, d’arbitre, dans le cadre de projets sensibles et être chargé de missions d’exploration ou de négociation. Le cas du Grand Paris, fût, semble-t-il, très intéressant dans la mesure où deux sensibilités s’opposaient avec des actions parlementaires, et des conséquences sur l’information régulière du citoyen. Fort heureusement, les deux projets : Arc Express et Grand Paris lors des débats publics permirent de trouver un compromis. Une phase en amont, exploratoire, aurait sans doute évité une tension longue et complexe où le francilien a eu du mal à suivre et comprendre les arguments de chacun. Sans remettre en question les débats parlementaires indispensables, cette formule aurait pu rendre plus efficiente la progression du projet.
Un rapprochement doit être réalisé avec les institutions européennes pour permettre non seulement des échanges, mais faire progresser les institutions dans le domaine de la concertation, un représentant de la commission européenne pourrait être envisagé au sein de la commission.
La CNDP a, donc, un rôle à jouer important, et les conditions de sa neutralité doivent être encore renforcées. L’ouverture de la commission nationale à d’autres représentants de la société française est actée. Leurs responsabilités s’appuient sur une haute conscience de leur travail en dehors de toute considération partisane. La méthode de travail collégiale doit être consolidée. Le choix de ses membres doit être rigoureux et associé à une prestation de serment. La souplesse de sa gestion et une organisation simple doivent rester des objectifs pour la CNDP.
La création de commission particulière avec la nomination d’un président et de membres pour la seule durée du débat public est un gage de neutralité. Un président de commission particulière précise à chaque réunion les principes qui régissent cette neutralité. Il serait souhaitable que cela puisse s’effacer au profit d’une responsabilité plus forte du dialogue entre les maîtres d’ouvrage et les citoyens. Certainement, le temps jouera son effet positif.
L’organisation des débats publics met en évidence un rôle très actif des collectivités locales concernées. Leur participation aux réunions publiques se double de pétition, pouvant diminuer la part d’engagement des citoyens dans l’exercice de démocratie participative. Elle pourrait avoir une conséquence sur Le taux de participation du citoyen aux réunions publiques. Ce glissement doit être regardé avec attention et peut-être faire l’objet de limitations.
Une audition annuelle par le parlement et le CESE serait opportune, apporterait une information aux décideurs et permettrait un dialogue. Cet objectif est indissociable d’un vote d’un budget dédié à la CNDP destiné à informer la population, pour éviter des interférences entre le sujet proposé au titre des enjeux de société, le maître d’ouvrage et le citoyen, organiser la commission nationale et répondre à des sollicitations de missions, d’expertises…
Dans son rapport public sur l’administration délibérative le Conseil d’état précise que : « plus la concertation est précoce, plus elle est utile ». Dans ce sens, un droit d’opportunité pourrait être accordé à la CNDP lui permettant de prévenir officiellement les maîtres d’ouvrage déclarés de l’approche du temps de la concertation « Ce qui est déterminant, c’est le moment de la consultation : plus le moment est précoce, plus c’est utile. Plus le moment est tardif, plus la consultation est formelle » suivant les propos de Jacky Richard rapporteur général de la section du rapport et des études.
C’est une donnée fondamentale, le bon temps de la concertation est l’objectif à atteindre : le citoyen est prêt et informé, le maître d’ouvrage possède son dossier, le débat public peut commencer et apporter sa contribution à des projets utiles.
Quelques réflexions…………
